PEC 65/2023 pode promover a captura completa do Banco Central do Brasil pelo sistema financeiro

Este documento analisa a proposta de autonomia financeira do Banco Central pelo PEC 65/2023, destacando seus riscos à regulação prudencial e à dívida pública.

Autonomia do Banco Central na PEC 65/2023

A proposta busca conceder autonomia orçamentária e financeira ao Banco Central, permitindo financiamento de despesas com receitas próprias, o que pode ameaçar a regulação prudencial e aumentar a dívida pública.

• A PEC propõe que o BCB financie suas despesas com receitas de senhoriagem, fora do orçamento aprovado pelo Congresso.
• A mudança substitui “empresa pública” por “entidade pública de natureza especial”, considerada cosmética, mantendo elementos críticos.
• A combinação institucional proposta não tem paralelo em países capitalistas relevantes; a trajetória internacional foi de publicização, não privatização.
• A retenção da senhoriagem pelo BCB representa apropriação de recursos do Tesouro, elevando a dívida pública.
• A proposta pode gerar aumento líquido da dívida do governo geral, ao financiar despesas do BCB com senhoriagem retida.
• A PEC exclui transferências e coberturas de resultados do cálculo das metas fiscais, ocultando o impacto fiscal real.
• Incentivos perversos podem surgir na condução das políticas monetária e cambial, beneficiando o próprio BCB.
• A prioridade no uso dos lucros da senhoriagem é questionada, especialmente em cenário de restrição fiscal e necessidade de recursos para áreas sociais.
• A proposta mantém a autonomia do BCB, mas amplia riscos de interferência política e captura institucional.

Mudanças na estrutura jurídica do Banco Central

A PEC altera o estatuto jurídico do BCB, passando de “empresa pública” para “entidade pública de natureza especial”, o que, na prática, mantém a autonomia, mas com mudanças que podem fragilizar sua independência.

• A mudança visa atender críticas, mas mantém autonomia orçamentária e financeira, além de prerrogativas de submeter proposições legislativas ao Presidente.
• A alteração permite que o BCB realize negócios jurídicos com entidades do mercado secundário de títulos do Tesouro.
• O novo regime autoriza o BCB a processar aposentadorias e pensões de seus servidores, separando essa atividade da estrutura previdenciária da União.
• O limite de despesas administrativas depende de autorização do Senado, mas o excesso da senhoriagem retida permanece sem destinação definida.
• A PEC cria incentivos para o uso do excesso de senhoriagem em reservas, investimentos ou outros usos, sem obrigatoriedade de abate da dívida.
• A mudança amplia a porta de entrada para interferências políticas e captura do regulador, com exemplos recentes de tentativas de influência e investigações.

Financiamento atual do Banco Central e regime de servidores

O BCB é autarquia desde 1964, com regime jurídico de direito público, imunidade tributária e mandatos fixos para dirigentes.

• O financiamento operacional é organizado pela Lei 13.820/2019, que transfere resultados positivos ao Tesouro e cobre prejuízos por emissão de títulos.
• O orçamento do BCB inclui cerca de R$ 4 bilhões anuais para pessoal, encargos e investimentos, aprovado pelo Congresso.
• A relação financeira entre BCB e Tesouro é baseada em resultados, reservas cambiais e patrimônio, sem impacto direto no orçamento da União.
• Os servidores do BCB têm regime estatutário, estabilidade após estágio probatório e regime previdenciário próprio.
• A evasão de servidores é baixa, com perda de 911 entre 2016 e 2023, indicando quadro técnico estável, embora com defasagem salarial.
• A autonomia atual permite gestão eficiente, sem necessidade de mudança constitucional para melhorias administrativas.

Argumento do alinhamento internacional

Defensores da PEC alegam que o modelo brasileiro estaria alinhado às melhores práticas internacionais, onde bancos centrais usam receitas de senhoriagem para operações.

• A maioria dos bancos centrais relevantes possui autonomia orçamentária e utiliza receitas de senhoriagem, mas com regras específicas.
• A combinação institucional proposta pela PEC não tem equivalente em países capitalistas, que tendem à publicização, não à privatização.
• Países como Reino Unido, Alemanha, Canadá e Austrália têm bancos centrais com autonomia, mas sem retenção de senhoriagem para financiar despesas do próprio banco.
• A tese de que o Brasil estaria alinhado às práticas internacionais é parcialmente correta na autonomia, mas incorreta na combinação de regras propostas.
• A argumentação busca justificar a PEC com base em uma suposta prática internacional, que não se confirma na realidade comparada.

Trajetória Internacional dos Bancos Centrais

A história internacional mostra a publicização, nacionalização e atribuição de regime de direito público aos bancos centrais ao longo dos séculos XIX e XX. 

• – Bancos centrais passaram por publicização e nacionalização.
• – Conquistaram monopólio de emissão e regime de direito público. 
• – Exemplos: Banco da Inglaterra (1946), Bundesbank (1957), Banco da França, Banco do Japão (1997). 
• – A experiência internacional contrasta com a proposta da PEC brasileira. 
• – A maioria dos bancos centrais é considerada entidade pública de natureza especial ou equivalente.

Governança e Arranjos Financeiros Internacionais

Os bancos centrais nos países desenvolvidos possuem mecanismos de controle e autonomia financeira, que a PEC brasileira não replica integralmente. 

• – Limites legais sobre despesas de pessoal e administração.
• – Submissão ao controle do tribunal de contas ou auditoria externa vinculante.
• – Aprovação do orçamento por comissão parlamentar competente.
• – Restrições à mobilidade de quadros e quarentena.
• – Servidores públicos estatutários com proteção contra exoneração. 
• – Exemplos: FED, Banco da Inglaterra, Banco do Japão, que não eliminam lucros de senhoriagem do resultado fiscal.

Prática Internacional de Senhoriagem e Financiamento

• Estudos internacionais mostram arranjos que equilibram autonomia financeira e disciplina orçamentária, sem privatizar o regime do banco central. 
• – FED opera com receitas próprias, transferindo excedentes ao Tesouro automaticamente. 
• – Banco da Inglaterra integra a Conta Única do Tesouro, com aprovação parlamentar.
• – Banco do Japão transfere lucros líquidos ao Tesouro após reservas legais. – Nenhum elimina o lucro de senhoriagem do resultado fiscal da União. 
• – A prática internacional evita a privatização do regime do banco central.

Argumento do Subdimensionamento do BCB

• A comparação de servidores do BCB com outros bancos centrais requer análise da estrutura institucional, não apenas números absolutos.
• – Sistema da FED inclui 12 bancos regionais e funções extensivas. 
• – Reserva da Índia atua como banco do governo, com escala maior. 
• – Outros bancos centrais similares: Banco do Canadá (~2,2 mil), Banco do México (~3,9 mil), Banco da Austrália (~1,5 mil). 
• – Problemas de defasagem salarial e necessidade de recomposição podem ser resolvidos sem ruptura constitucional.
• – Regime atual permite concursos públicos e atualização salarial via LOA.

Custo Fiscal da Apropriação da Senhoriagem

A proposta de redirecionar parte da senhoriagem ao BCB gera impacto fiscal e aumento da dívida bruta, não alívio primário.

• – Senhoriagem total de 2017-2025: R$ 210,2 bilhões em valores constantes de 2025. – Média anual: R$ 23,4 bilhões, cinco vezes a despesa administrativa do BCB. 
• – Senhoriagem é receita pública superior ao custo do BCB.
• – Variabilidade: de R$ 146,2 bilhões positivos (2020) a R$ 25,8 bilhões negativos (2021). 
• – Financiar despesas recorrentes por receita volátil é arriscado. 
• – A transferência integral da senhoriagem ao BCB aumentaria a dívida, não reduziria.
• – Impacto acumulado de R$ 167,2 bilhões na margem, equivalente a 1,5% do PIB no período.

Efeito Contábil e Real da Mudança

A PEC gera efeito de alívio fiscal no resultado primário, mas aumenta a dívida bruta do governo geral. 

• – Efeito de R$ 4 bilhões/ano no resultado primário, por transferência de despesas do BCB.
• – Impacto real: aumento de R$ 167,2 bilhões na dívida bruta, após desconto de despesas. 
• – Aumento da dívida gera pressão por cortes de gastos e elevação de juros. 
• – Aumento da dívida é usado para justificar cortes em saúde, educação e transferências sociais.

Exclusão de Transferências e Cobertura de Prejuízos

A PEC retira do controle fiscal as transferências e cobertura de prejuízos do BCB, ocultando o impacto real.

• – Hoje, prejuízos do BCB são cobertos por reservas, redução de patrimônio ou emissão de títulos sem contrapartida financeira. 
• – PEC impede a contabilização dessas operações nas metas fiscais. 
• – Essa prática oculta o verdadeiro impacto fiscal e aumenta a assimetria entre regimes fiscal e monetário.
• – Pode gerar efeitos distributivos regressivos e fragilizar o controle democrático.

Risco Institucional e Fragilização da Autonomia

A mudança de estatuto e autonomia financeira pode fragilizar a autonomia operacional do BCB.

• – Remoção do regime de carreira de Estado e ampliação do poder de nomeação.
• – Flexibilização do regime de pessoal e aumento de influência política.
• – Risco de captura regulatória e influência privada na formulação de leis.
• – Criação de mecanismos de iniciativa legislativa pelo próprio BCB, aumentando riscos de interferência.
• – Análises jurídicas apontam inconstitucionalidade material e violação de princípios democráticos e de soberania.

Impactos na Política Cambial e Risco de Conflitos

A PEC cria incentivos que podem comprometer a política cambial e a estabilidade financeira. 

• – Reservas internacionais representam 45% do ativo do BCB, com variações cambiais impactando resultados. 

• – Ganhos cambiais positivos ou negativos afetam o resultado do exercício. 
• – Sob a lei atual, ganhos cambiais são retidos em reserva ou repassados ao Tesouro. 
• – A PEC favorece o benefício direto do resultado cambial ao próprio BCB, criando conflito de interesses.
• – Operações com derivativos cambiais podem gerar resultados positivos ou negativos, influenciando a política cambial. 
• – Incentivos para manter altas taxas de juros e patamares elevados de reservas, dificultando a desinflação.

Conclusão Geral

A PEC 65/2023 representa um projeto regressivo que fragiliza a autonomia do BCB, aumenta a dívida pública e compromete a transparência e o controle democrático

• Troca de nomenclatura e elementos substantivos mantêm riscos institucionais.

• Impacto fiscal real é aumento da dívida, não alívio. 
• Problemas de subdimensionamento e defasagem salarial podem ser resolvidos por meios infraconstitucionais. 
• Argumentos de alinhamento internacional e subdimensionamento são insuficientes.
• A discussão deve focar na prioridade do uso dos lucros da senhoriagem e na preservação do regime de carreira de Estado.
• A reforma deve aprofundar mecanismos de controle democrático, não retroceder na autonomia do Banco Central.